贫民窟是上世纪50年代以后，一些发展中国家甚至发达国家在快速城镇化过程中出现的一个比较独特的现象。新中国成立70年来，我国虽然经历了快速的城镇化发展，但贫民窟现象却始终未曾出现。

 

国外贫民窟是怎样形成的，它的发生、发展、演化过程对中国有哪些启示？为什么中国没有贫民窟？中国的城中村与贫民窟有哪些不同？如何正确理解中国新型城镇化发展中的特殊性和未来潜在的可能性？

 

带着这些问题，记者采访了多位权威专家，为大家共同解答这一极具现实意义的话题。

 

中国的城中村不是贫民窟

 

我们说“中国没有贫民窟”，也许有人会问：城中村作为我国城市中低收入居民集中居住的典型区域，难道不算贫民窟吗？

 

让我们从以下几个维度来分析这个问题。

 

从形成原因上看，在一些发展中国家甚至发达国家，大量农村人口迅速向城市迁移，居民自发地、违法地建设了大量自有住房，而城市又无法接纳这么多人口的涌入，突进式的城镇化和去工业化导致了贫民窟的形成。

 

在我国，城中村原是农村集体土地所有制下的城郊农村，因城市扩张而被纳入城市。对此，中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家李铁解释道，随着城市不断扩张，将农村集体土地转化成城市用地，成为了城市扩张的必由之路，在农田耕地被征收后，剩下的宅基地就成为了被城市包围的城中村。

 

从居住条件上看，贫民窟居住拥挤、环境脏乱、生活贫困。同时，贫民窟还缺少正式的基层建制，政府疏于、甚至不愿去管理，使得贫民窟成为了违法犯罪活动的滋生地。

 

我国城中村的房屋产权明晰，是农民的自由宅基地，因此房屋的安全性和合法性就会得到保证。相较外国政府部门，我国各级政府一直以来都在积极主动、不遗余力地改造城中村居住生活环境。

 

从规模和人口流动上看，“我国城中村的规模是碎片化的。”李铁指出，我国的城中村以村为单位，由集体组织成员或者集体经济组织来共同管理，大大约束了片区无限制的蔓延，不会形成像贫民窟一样大规模的连片区域。

 

“一些发展中国家甚至发达国家出现的贫民窟存在大量无就业、极度贫困的现象，而我国人口的流动是以就业为导向的流动，上述现象在我国就很难发生。”李铁说。

 

以北京的唐家岭为例，因与上地产业基地、中关村软件园相邻，当地流动人口比户籍人口多了十几倍，“唐家岭”一度成为脏乱差的城中村代名词，住在这里的人被称为“蚁族”。

 

然而，唐家岭曾经的住户多是刚刚毕业的大学生。为了更好的发展空间，他们怀揣梦想来到这里暂时安家。经过几年的打拼历练，一部分人会选择更好的居住环境，一部分人会选择到生活成本相对较低的城市去发展。

 

从发展趋势上看，随着我国城市的不断更新改造，城中村已慢慢融入城市发展进程，环境得到了极大改善。

 

 

 

北京海淀“唐家岭中街”两侧的"蚁族"聚集地（上图）不复存在，取而代之的是满目鲜绿（下图）。人民网 孟竹摄

 

昔日破旧村庄，如今变为宜居新城。2010年3月，北京海淀区按照“宅基地腾退置换、农民就近上楼、适当预留产业用地、积极发展集体经济”的原则，启动对唐家岭地区的整体改造。如今的唐家岭在旧址上建起了中关村森林公园，已经从一个脏乱差的城乡结合部村庄变成了现代化的城市社区。

 

“现在的城中村，实际上就是城市了，新的城中村逐渐地向外延伸，而人口进一步地分散。所以，随着城市的改造、拆迁的变化，更加不会有贫民窟出现了。”李铁说。

 

中国没有出现贫民窟的“土壤”

 

新中国成立70年来，经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程。数据显示，2018年末，我国常住人口城镇化率达到59.58%，比1949年末提高48.94个百分点，年均提高0.71个百分点。

 

同国际作对比，我国目前处于一个快速城镇化的后半段。城市里也确实存在着大量外来务工农村人口，他们居住和生活条件相对简陋，但是为什么没有形成贫民窟呢？

 

首先因为户籍制度。

 

李铁介绍，新中国成立初期，户籍管理制度最大的特点是实行城乡分割的户籍管理二元结构，为了防止大量人口进城导致农产品供给短缺和轻工业产品短缺，通过控制人口进入城市，来确保当时的工业化积累。

 

“实际上，这种户籍管理制度带有着一定不公平的色彩，阻碍了人力资源的优化配置和地区间的合理流动，但是户籍制度也使得快速城镇化过程中没有形成大量人口在城市定居。”

 

李铁还特别指出：“需要强调的是，当前我国社会主要矛盾已经发生了转变，这也意味着可能出现贫民窟的‘土壤’已经不复存在了，我们不能借口警惕贫民窟而延缓户籍制度改革的步伐。”

 

其次因为土地制度。

 

国务院发展研究中心发展部研究员、研究室主任刘云中认为，拉美地区国家奉行土地私有制，在城镇化过程中，大部分进城农民会选择把土地卖掉，这就导致了他们在农村失去基本的生存资料，而其中一部分农民只能勉强生活在城市的“边缘”地带，再加上政府管控不力，也就形成了贫民窟。

 

李铁认为：“我国的流动人口一般不是举家迁徙，如果城里没有解决他们的公共服务预期，农民家里还有土地来兜底。”

 

再次因为城市管理。

 

一些发展中国家甚至发达国家快速城市化造成大量的农村人口向城市转移，面临的最大社会问题是就业不足。而由就业问题导致的收入来源不稳定性和低水平、城市政府管理上的放任进一步加剧了贫民窟的产生。

 

北京大学首都发展研究院院长李国平表示，在中国社会的历史转型大潮中，治理好这样一个人口大国绝非易事，对于城市管理的精细化和社会治理创新，我国各级政府一直在进行探索和实践。同时，基层民主也成为切实有效的社会治理方式。

 

刘云中也认为，改革开放40年来，中国经济的高速发展给广大群众提供了稳定的就业环境，对城市的自上而下的行政管理方式，更利于有效解决人口高度密集的城市问题。

 

此外，我国的住房政策也在一定程度上避免了贫民窟的形成。

 

中国人民大学国家发展与战略研究院城市更新研究中心主任秦虹指出，拉美国家在快速城镇化过程中，政府住房政策主要是鼓励中产阶级自购商品房，而对于贫困人口来说，由于贫困无法去租房，政府廉价的住房供应又没有跟上，也导致了贫民窟的形成。

 

秦虹做了进一步解释，在我国快速城镇化的过程中，进城农民住房问题的解决主要是三个途径：第一，被拆迁农民有征地补偿安置住房；第二，集中务工的农民，由企业来解决他的住房问题；第三，零散打工的农民是靠市场租赁住房，没有形成违法自建自有的住房。

 

推进以人为核心的新型城镇化

 

棚改，让百姓住得安心。

 

棚户区改造是我国非常重要的一项城市更新或者住房更新的政策。同时，我国各级政府部门也非常注重中低收入家庭的住房提供，建设大量的公共租赁住房，提供给外来务工人员。

 

今年9月26日，住房和城乡建设部部长王蒙徽透露，新中国成立70年来，住房制度改革不断深化，保障性安居工程加快推进，累计建设各类保障性住房和棚改安置住房8000多万套，帮助2亿多群众解决了住房困难，建成了世界上最大的住房保障体系。

 

旧改接力棚改，让百姓住得更舒心。

 

“我从小生活在翠微村，见证着村里的一点一滴。我一直都希望我们的村子能够尽快改造成功，让我们有个更好的生活，更好的居住环境。”珠海翠微村的一位村民告诉记者。

 

翠微村，地处珠海繁华腹地，是市区规模最大的城中村，基础设施陈旧落后，村内道路拥挤狭窄，居住环境亟待改善。2018年8月8日，翠微旧村改造项目签约仪式举行，翠微村的改造取得了突破性的进展。

 

新型城镇化怎么走？李国平做出了判断，未来，中国的新型城镇化会有几大转变：从数量优先型向质量优先型转换；从追求经济增长向经济社会环境综合指标、综合发展程度转换；从关注城市宏观总体向以人为本转换。

 

他预计，中国的城镇化水平到2035年会达到70%左右，到2050年将会达到80%，这也符合城镇化发展的一般规律。

 

李铁认为，一方面，要稳步推进户籍管理制度改革，重点在人口流入地区落实改革措施，对于已经在城市长期稳定就业的人口，进一步放开限制，拉动消费需求；另一方面，要在加快农村土地管理制度改革，放开流转范围，给农民带来更多的收入预期。

 

相关户籍制度改革，正在有序推进。今年4月，国家发改委发布了《2019年新型城镇化建设重点任务》。文件明确，城区常住人口100万—300万的大城市，今年要全面取消落户限制；300万—500万的大城市，要全面放开放宽落户条件，并全面取消重点群体落户限制。

 

要积极推进以人为核心的新型城镇化，住房问题依然是核心中的核心。对此，秦虹建议：第一，要坚持房住不炒的定位，坚持强化住房的居住功能，弱化它的经济功能。第二，要完善住房保障体系，实现真正的精准保障，让真正需要住房但支付能力不足的家庭能够得到政府的保障性住房的支持，能够落脚到城市里来。第三，要完善住房的市场体系，大力发展租赁住房，让这些新进城的外来务工人员在没有能力购买自己的产权住房的时候，能够有一个合法的、和谐的、安定的居住场所。

 

新中国成立70年来，人民当家作主，经济建设飞速发展，生活水平显著提高，衣食住行发生翻天覆地的变化。观往知来，中国以前没有贫民窟，以后也一定不会出现。